國家發(fā)展改革委有關(guān)負責同志就
《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和碳排放評價辦法》答記者問
近日，國家發(fā)展改革委修訂印發(fā)《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和碳排放評價辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令2025年第31號，以下簡稱《辦法》），自2025年9月1日起施行，原《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令2023年第2號）同時廢止。為使各有關(guān)方面準確理解和把握政策內(nèi)容，國家發(fā)展改革委有關(guān)負責同志就《辦法》回答了記者提問。
問：請介紹一下節(jié)能審查制度的實施情況？
答：節(jié)能審查是指根據(jù)節(jié)能法律法規(guī)、政策標準等，對固定資產(chǎn)投資項目能源消費、能效水平及節(jié)能措施等情況進行審查，并形成審查意見的行為。《中華人民共和國節(jié)約能源法》規(guī)定，國家實行固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查制度。2010年，國家發(fā)展改革委出臺《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》，并分別于2016年和2023年兩次對辦法作了修訂，進一步優(yōu)化制度設(shè)計、提升審查效能。節(jié)能審查制度建立實施以來，在提高能源利用效率、促進產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級等方面發(fā)揮了重要作用，有力推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
一是從源頭減少能源浪費和二氧化碳排放。節(jié)能審查依據(jù)節(jié)能政策制度和法規(guī)標準等要求，指導(dǎo)項目建設(shè)單位在開工建設(shè)前優(yōu)化項目能源管理機制，完善工藝技術(shù)路線設(shè)計和節(jié)能高效設(shè)備選型等方案，可有效減少不合理能源消費、提高能源利用效率。“十四五”以來，全國每年通過節(jié)能審查有效減少項目不合理設(shè)計能耗約1400萬噸標準煤，相當于減少二氧化碳排放近3000萬噸。
二是推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。節(jié)能審查通過對項目的能效水平、能源消耗、節(jié)能措施、實施影響等情況進行嚴格把關(guān)，并加強與產(chǎn)業(yè)調(diào)控、生態(tài)環(huán)保、資源利用等政策的銜接協(xié)同，指導(dǎo)和推動地方嚴把新上項目準入條件，深入論證項目上馬的必要性、可行性，促進能源要素向低耗高效的產(chǎn)業(yè)和項目流動配置，有力推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
三是促進用能主體節(jié)能增效。各級節(jié)能審查機關(guān)出具的節(jié)能審查意見是固定資產(chǎn)投資項目生產(chǎn)運行的重要依據(jù)。通過督促指導(dǎo)項目建設(shè)單位嚴格落實節(jié)能審查意見，同步加強能效診斷、工藝技術(shù)推介等節(jié)能服務(wù)，全面摸排并推動解決項目生產(chǎn)運行過程中存在的能源利用突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，深入挖掘節(jié)能降碳潛力，助力用能主體實現(xiàn)降本增效。
問：請介紹一下修訂發(fā)布《辦法》的有關(guān)背景？
答：去年以來，黨中央、國務(wù)院對節(jié)能降碳工作作出一系列新的部署安排。黨的二十屆三中全會提出“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機制”。國務(wù)院印發(fā)《2024—2025年節(jié)能降碳行動方案》，要求“建立重大項目節(jié)能審查權(quán)限動態(tài)調(diào)整機制，研究按機制上收個別重點行業(yè)特大型項目節(jié)能審查權(quán)限，加強節(jié)能審查事中事后監(jiān)管；將碳排放評價有關(guān)要求納入固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價”；國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，提出“將碳排放評價有關(guān)要求納入固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價”，這都對節(jié)能審查工作提出了新的更高要求。
同時，節(jié)能審查制度在實踐中也遇到了一些問題和困難，有的制度規(guī)定還不夠剛性、不夠細化，加強項目源頭把關(guān)和事中事后監(jiān)管等方面機制還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，有的地方在制度執(zhí)行過程中也出現(xiàn)了一些問題，亟需通過修訂辦法予以推動解決。為進一步適應(yīng)新形勢、新任務(wù)和新要求，更好指導(dǎo)有關(guān)方面做好節(jié)能審查和碳排放評價工作，我們修訂發(fā)布了《辦法》。
問：《辦法》主要作了哪些方面的修訂？
答：《辦法》貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于節(jié)能降碳的部署要求，進一步健全有關(guān)制度規(guī)定、著力提升管理效能，主要修訂了以下幾方面內(nèi)容。
一是將碳排放評價和煤炭消費管理要求納入節(jié)能審查制度。考慮到節(jié)能與降碳的高度同源性，并緊扣煤炭這個碳達峰的主要影響因素，本次修訂將項目碳排放評價、煤炭消費控制和壓減要求納入節(jié)能審查范疇，對項目用能和碳排放情況進行綜合審查評價，并同步對文件名稱作了修改。
二是建立節(jié)能審查權(quán)限動態(tài)調(diào)整機制。綜合考慮節(jié)能降碳形勢、行業(yè)發(fā)展情況等因素，由國家發(fā)展改革委對重點領(lǐng)域重大項目實施節(jié)能審查和碳排放評價，并細化審查流程等具體要求。
三是完善節(jié)能審查事中事后管理有關(guān)規(guī)定。要求管理節(jié)能工作的部門加強對節(jié)能審查實施情況的監(jiān)督管理，明確項目發(fā)生重大變動、未落實節(jié)能審查意見等具體情形和處置方式，強化項目節(jié)能審查驗收管理要求，完善法律責任相關(guān)規(guī)定。
問：在推動《辦法》貫徹落實方面有哪些考慮和安排？
答：為推動節(jié)能審查制度落地落實，國家發(fā)展改革委將會同有關(guān)方面重點做好以下幾方面工作。
一是加強政策宣貫。綜合采取專題培訓(xùn)、實地調(diào)研等方式，加強對《辦法》的解讀和節(jié)能審查工作的指導(dǎo)，幫助各地節(jié)能審查機關(guān)、節(jié)能服務(wù)機構(gòu)、項目建設(shè)單位等相關(guān)主體準確把握《辦法》核心要義和政策規(guī)定，確保制度執(zhí)行“不走樣”。
二是完善業(yè)務(wù)指南。會同有關(guān)方面組織編制并及時發(fā)布節(jié)能審查系列工作指南和標準規(guī)范，細化節(jié)能報告編制、節(jié)能評審、節(jié)能審查驗收、碳排放評價等具體安排和要求，細化明確工作流程。
三是強化動態(tài)管理。定期調(diào)度各地區(qū)節(jié)能審查實施情況，對重大項目節(jié)能審查意見落實、節(jié)能審查驗收等情況進行抽查，督促指導(dǎo)各級管理節(jié)能工作的部門加強節(jié)能審查事中事后監(jiān)管，定期開展節(jié)能審查制度“回頭看”，確保制度執(zhí)行取得實效。
專家解讀文章之一 | 完善實施節(jié)能審查和
碳排放評價制度推動更高水平更高質(zhì)量做好節(jié)能降碳工作
固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和碳排放評價是從源頭提高新上項目能源利用效率、減少碳排放的一項重要制度，是我國節(jié)能降碳制度體系的重要組成部分。我國于2010年建立并實施節(jié)能審查制度，在提升新上項目能效水平、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等方面發(fā)揮了重要作用。按照黨中央、國務(wù)院決策部署，國家發(fā)展改革委近日修訂發(fā)布《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和碳排放評價辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令2025年第31號，以下簡稱《辦法》），這是適應(yīng)新形勢新要求、完善節(jié)能降碳制度體系的重要舉措，將為推動綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展提供重要制度保障。
一、強化源頭把關(guān)，堅決遏制“兩高”項目無序擴張
能源活動是我國碳排放的主要來源，要如期實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，節(jié)能是重要抓手和關(guān)鍵支撐。節(jié)能審查制度是加強能源節(jié)約增效、遏制“兩高”項目盲目上馬的源頭舉措，但在工作實踐中，一些地方存在審查權(quán)限層層下放等情況，接不住、也管不好的問題較為突出，特別是“十四五”以來，一些地方盲目上馬“兩高”項目沖動強烈，帶動全國能源消費總量突破預(yù)期大幅增長，對碳排放形勢產(chǎn)生較大不利影響，也導(dǎo)致部分行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能無序擴張和“內(nèi)卷式競爭”等問題，亟需采取有力有效措施推動解決。
《辦法》修訂堅持問題導(dǎo)向，著力進一步強化制度源頭把關(guān)作用，明確提出國家發(fā)展改革委建立固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查權(quán)限動態(tài)調(diào)整機制，將重點領(lǐng)域年綜合能源消費量50萬噸標準煤及以上（或年煤炭消費量50萬噸及以上）項目納入節(jié)能審查權(quán)限上收范圍，并要求在項目節(jié)能報告等相關(guān)材料中深入分析項目能源消費和碳排放有關(guān)情況及所屬行業(yè)的產(chǎn)能規(guī)模、市場運行等內(nèi)容，明確禁止將高耗能高排放項目節(jié)能審查權(quán)限下放至縣級節(jié)能審查機關(guān)。通過系列規(guī)定進一步優(yōu)化節(jié)能審查管理權(quán)限和要求，更好發(fā)揮節(jié)能對降碳的重要支撐作用，也將對有力有效管控“兩高”項目形成強有力制度保障。
二、優(yōu)化資源配置，更好發(fā)揮節(jié)能降碳調(diào)控引導(dǎo)作用
節(jié)能審查制度是調(diào)整優(yōu)化能源資源配置方式、提升綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展水平的重要調(diào)控手段。《辦法》堅持發(fā)揮節(jié)能審查制度調(diào)控引導(dǎo)作用，一方面，要求節(jié)能審查機關(guān)深入分析論證項目實施對所在地區(qū)碳達峰形勢和完成節(jié)能降碳目標任務(wù)等方面的影響，按照節(jié)能降碳管理要求堅決叫停不符合要求的項目；另一方面，嚴格對標強制性能耗限額標準、能效標準和重點領(lǐng)域能效標桿水平，督促指導(dǎo)項目建設(shè)單位在開工建設(shè)前優(yōu)化技術(shù)路線和設(shè)備選型方案，確保項目能效碳效等指標達到先進水平。
通過進一步明確相關(guān)規(guī)定，有利于更好發(fā)揮節(jié)能審查制度調(diào)控作用，將有效引導(dǎo)能源要素向能效水平和能源資源產(chǎn)出效益高的產(chǎn)業(yè)集聚和配置，推動固定資產(chǎn)投資項目積極采取措施提高能源利用效率、增加非化石能源消費、減少溫室氣體和污染物排放，有力帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，支撐完成節(jié)能降碳目標任務(wù)。
三、強化制度創(chuàng)新，落實能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型要求
《辦法》將碳排放評價要求納入節(jié)能審查制度一體推進，這是節(jié)能審查制度的重大變革。后續(xù)，節(jié)能審查工作在對項目能源消費情況進行把關(guān)的同時，進一步強化項目碳排放準入管理，突出控制和壓減煤炭等化石能源消費，將有力夯實“十五五”時期碳排放雙控工作基礎(chǔ)。
《辦法》將項目碳排放評價要求貫穿節(jié)能報告編制、節(jié)能評審和審查、節(jié)能審查驗收、監(jiān)督管理等各個環(huán)節(jié)，明確由國家發(fā)展改革委實施節(jié)能審查的項目均要開展碳排放評價，并要求地方對碳排放量較大且可能對本地區(qū)碳達峰形勢、碳排放強度降低目標完成等產(chǎn)生不利影響的項目同步開展碳排放評價。此外，為有效控制化石能源消費特別是煤炭消費帶來的新增碳排放，《辦法》將年煤炭消費量1000噸以上固定資產(chǎn)投資項目納入節(jié)能審查范圍，強化煤炭消費控制和壓減要求，將為實現(xiàn)碳排放控制目標提供有力支撐。
四、嚴格法律責任，加強項目審查全鏈條閉環(huán)管理
明確的法律責任、有效的監(jiān)管措施是保障節(jié)能審查制度落實的關(guān)鍵。節(jié)能審查制度實施以來，仍有一些地方出現(xiàn)未批先建、未通過節(jié)能審查驗收就投產(chǎn)或批建不符的項目，需要持續(xù)深化節(jié)能審查監(jiān)管規(guī)定、健全制度依據(jù)、落實法律責任，完善項目閉環(huán)管理機制。
《辦法》進一步細化了監(jiān)督管理機制和法律責任要求。比如，對未按要求進行節(jié)能審查或?qū)彶槲赐ㄟ^就擅自開工建設(shè)或投產(chǎn)項目，責令停止建設(shè)或停止生產(chǎn)、使用，限期整改；首次明確對經(jīng)認定完成整改的項目只能出具相關(guān)證明，不再出具節(jié)能審查意見，杜絕“后補節(jié)能審查手續(xù)”問題；對在開工建設(shè)前、建設(shè)過程中、投入生產(chǎn)使用后發(fā)生重大變動的項目，明確了節(jié)能審查變更、限期整改和處罰規(guī)定。此外，《辦法》細化了有關(guān)部門在項目審批管理、驗收管理、日常監(jiān)督、信用監(jiān)督等方面的監(jiān)督管理職責等，推動形成全鏈條閉環(huán)管理機制，保障節(jié)能審查制度更好落地見效。
《辦法》全面貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，結(jié)合節(jié)能降碳新形勢新任務(wù)，對節(jié)能審查制度進行系統(tǒng)完善和全面創(chuàng)新。各有關(guān)方面要認真學(xué)習領(lǐng)會《辦法》要求并認真抓好貫徹執(zhí)行，切實發(fā)揮好節(jié)能審查和碳排放評價制度的重要作用，為推動完成節(jié)能降碳目標任務(wù)、更高水平更高質(zhì)量做好節(jié)能降碳工作提供有力支撐。（作者：劉瓊 國家節(jié)能中心主任；閆金光 國家節(jié)能中心評審處處長）
專家解讀文章之二 | 加強固定資產(chǎn)投資項目能源消費
和碳排放管理有力支撐節(jié)能降碳工作取得新的更大成效
加強固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和碳排放評價是有力有效遏制“兩高”項目盲目上馬、推動綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的一項重要舉措。近日，國家發(fā)展改革委頒布《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和碳排放評價辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令2025年第31號，以下簡稱《辦法》），這是適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求、扎實做好節(jié)能降碳工作的重要制度安排，對建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機制、積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和具有重要意義。
一、節(jié)能審查工作邁入新階段
新上固定資產(chǎn)投資項目作為全社會能源消費增長的主要驅(qū)動因素之一，是推動節(jié)能降碳工作的重要“戰(zhàn)場”。自2010年節(jié)能審查制度建立實施以來，這項制度在提高新上項目能源利用效率、從源頭減少不合理能源消費和碳排放、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、推廣先進節(jié)能降碳工藝技術(shù)裝備等方面都發(fā)揮了重要作用。
作為全球最大的發(fā)展中國家，未來一個時期，我國能源消費和碳排放還將保持增長態(tài)勢，實現(xiàn)碳達峰目標時間窗口緊、任務(wù)重，需要付出艱苦努力。今年是“十四五”收官和“十五五”謀劃的關(guān)鍵節(jié)點，面對新形勢新任務(wù)新要求，《辦法》將項目碳排放評價納入節(jié)能審查制度，上收重點領(lǐng)域重大項目節(jié)能審查權(quán)限，細化節(jié)能審查事中事后監(jiān)管要求，進一步健全相關(guān)規(guī)定、補齊制度短板，及時明確了新形勢下節(jié)能審查工作“怎么干”的問題，對更好加強節(jié)能審查和碳排放評價源頭把關(guān)、推動節(jié)能降碳工作邁上新臺階具有重要意義。
二、細化明確碳排放評價工作要求
2023年3月修訂發(fā)布的《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查辦法》（國家發(fā)展和改革委員會令2023年第2號）要求具備碳排放統(tǒng)計核算條件的項目，應(yīng)在節(jié)能報告中增加碳排放有關(guān)情況及對所在地區(qū)完成降碳目標任務(wù)的影響等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，《辦法》按照《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》（國辦發(fā)〔2024〕39號）中“將碳排放評價有關(guān)要求納入固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價”等要求，進一步強化項目能源消費和碳排放管理工作導(dǎo)向，加強節(jié)能審查制度與碳排放雙控制度體系的有效銜接。
《辦法》要求將碳排放總量、碳排放結(jié)構(gòu)、單位產(chǎn)品碳排放、單位增加值（產(chǎn)值）碳排放等指標，以及相關(guān)指標與標準、行業(yè)先進水平的比較等情況納入節(jié)能報告。同時，進一步明確碳排放評價具體工作要求，一方面將項目上馬對碳排放形勢和碳排放強度降低目標完成的影響，以及單位產(chǎn)品和產(chǎn)值碳排放是否符合國家與行業(yè)標準、碳排放數(shù)據(jù)核算及分析論證是否準確等作為審查評價重點內(nèi)容；另一方面，明確國家發(fā)展改革委實施節(jié)能審查的項目需同步開展碳排放評價，并要求地方節(jié)能審查機關(guān)結(jié)合本地區(qū)實際對碳排放量大且可能對碳達峰形勢、碳排放強度降低目標完成等產(chǎn)生不利影響的項目開展碳排放評價。相關(guān)規(guī)定為開展項目碳排放評價提供了具體指導(dǎo)，有利于在源頭和入口形成有效的碳排放控制閥門。
三、優(yōu)化節(jié)能審查管理權(quán)限
近年來，從地方實踐看，節(jié)能審查制度在實際執(zhí)行過程中還存在審查權(quán)限層層下放、審查質(zhì)量不高等問題?！掇k法》堅持問題導(dǎo)向，加強制度創(chuàng)新，進一步優(yōu)化節(jié)能審查管理權(quán)限，完善分級分類管理要求。在國家層面，建立節(jié)能審查權(quán)限動態(tài)調(diào)整機制，國家發(fā)展改革委統(tǒng)籌考慮節(jié)能降碳形勢、行業(yè)發(fā)展情況等因素，對重點領(lǐng)域年綜合能源消費量50萬噸標準煤及以上（或年煤炭消費量50萬噸及以上）項目實施節(jié)能審查；在地方層面，省級節(jié)能審查機關(guān)負責對年綜合能源消費量1萬噸標準煤及以上（或年煤炭消費量1萬噸及以上）項目實施節(jié)能審查，要求及時調(diào)整或暫停節(jié)能降碳相關(guān)指標進展滯后、專業(yè)力量不足、審查質(zhì)量偏低省級以下地區(qū)節(jié)能審查權(quán)限，并禁止將高耗能高排放項目節(jié)能審查權(quán)限下放至縣級節(jié)能審查機關(guān)。相關(guān)規(guī)定有利于形成上下聯(lián)動、職責清晰、高效協(xié)同的節(jié)能審查工作格局，將對有效提高節(jié)能審查工作效能提供重要保障。
四、強化項目節(jié)能審查事中事后監(jiān)管
節(jié)能審查意見是項目開工建設(shè)、竣工驗收和運營管理的重要依據(jù)。為督促指導(dǎo)項目建設(shè)單位嚴格落實節(jié)能審查意見，加強節(jié)能審查事中事后監(jiān)管，《辦法》要求在開工建設(shè)前或建設(shè)過程中發(fā)生重大變動的項目應(yīng)進行節(jié)能審查變更，并細化節(jié)能審查驗收時間節(jié)點、驗收內(nèi)容、驗收管理權(quán)限等要求，明確將地方節(jié)能審查實施情況作為節(jié)能監(jiān)察和節(jié)能降碳相關(guān)評價考核的重要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，《辦法》明確了未批先建、未落實節(jié)能審查意見等違法違規(guī)行為的具體處罰規(guī)定，進一步強化節(jié)能審查全流程閉環(huán)管理，有利于打通制度執(zhí)行的“最后一公里”，確保節(jié)能審查意見落到實處。
總的看，《辦法》相關(guān)制度設(shè)計不斷優(yōu)化完善和創(chuàng)新發(fā)展，是對既有工作的延續(xù)和深化，能夠更好適應(yīng)節(jié)能降碳工作面臨的新形勢新要求。我們相信，《辦法》將能夠有效指導(dǎo)各相關(guān)方面切實做好新形勢下的節(jié)能審查和碳排放評價工作，為建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機制、更高水平更高質(zhì)量做好節(jié)能降碳工作提供有力保障。（作者：張英健 中國國際工程咨詢有限公司資源與環(huán)境業(yè)務(wù)部主任；論立勇 中國國際工程咨詢有限公司資源與環(huán)境業(yè)務(wù)部節(jié)能處處長）